Patricia Avramescu – Investițiile străine directe

Hotărârea recentă a Curții Europene de Justiție (CJUE) din 13 iulie 2023, în cauza C‑106/22 – Xella Magyarország, aduce câteva lămuriri asupra unor probleme-cheie privind investițiile străine directe. Așadar, haideți să vedem ce trebuie să știm despre această hotărâre și ce impact poate avea asupra interpretării Regulamentului (UE) 2019/452 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 martie 2019 de stabilire a unui cadru pentru examinarea investițiilor străine directe în Uniune („Regulamentul ISD”). Pe scurt, CJUE răspunde la întrebările preliminare ale instanței supreme din Ungaria, analizând dacă aplicarea mecanismului național de examinare a investițiilor străine directe este compatibilă cu dreptul Uniunii. În speță, o societate maghiară era cumpărată de o altă societate maghiară deținută indirect de o întreprindere din Insulele Bermude. S-a pus astfel problema dacă aceasta tranzacție reprezintă în fapt o investiție străină directă.

Mai întâi, ce sunt investițiile străine directe?

Acestea sunt investiții de orice natură efectuate de un investitor străin cu scopul de a stabili sau de a menține legături durabile și directe cu întreprinderea căreia îi sunt destinate aceste fonduri pentru desfășurarea unei activități economice într-un stat membru. Investitorul străin este definit ca fiind o persoană fizică dintr-o țară terță sau o întreprindere dintr-o țară terță care intenționează să realizeze sau a realizat o investiție străină directă.

Contextul legislativ

Până la hotărârea CJUE din 13 iulie 2023, Regulamentul ISD era principala sursă de ghidare pentru statele membre UE în gestionarea investițiilor străine directe, regulamentul stabilind principalul cadru pentru examinarea și autorizarea investițiilor străine directe în sectoarele considerate sensibile din motive privind securitatea sau ordinea publică. Regulamentul ISD a intrat în vigoare în 2020 și, în temeiul acestuia, este de competența statelor membre să decidă ce investiții străine să revizuiască, să aprobe, să condiționeze sau să blocheze. Astfel, statele membre sunt încurajate să își creeze sisteme proprii de screening pentru investițiile străine directe, astfel examinarea ISD în Uniunea Europeană realizându-se în principal la nivel național și doar în subsidiar la nivel comunitar.

Evident, puterea de reglementare largă oferită statelor membre poate da naștere unor interpretări și forme de implementare care pot devia de la principiile instituite de legislația europeană, așa cum vom vedea că s-a întâmplat și în cauza Xella Magyarország, pe care o analizăm în detaliu în continuare. Preliminar, aducem în vedere că Regulamentul ISD definește exclusiv noțiunile de investiție străină directă și de investitor străin, fără a analiza problematica investițiilor realizate de entități rezidente în Uniunea Europeană. Astfel, din configurarea Regulamentului, apare clar că acesta vizează examinarea investițiilor din state terțe. Statele membre au în continuare posibilitatea de a reglementa mecanisme mai restrictive, având la bază principiul apărării ordinii și securității publice, însă este necesar ca astfel de situații să aibă la bază motive justificate.  

Situația de fapt: Securitatea națională este amenințată de achiziționarea unei gropi de pietriș, cazul Ungariei

Janes, o companie maghiară implicată în extracția de nisip, pietriș și argilă, urma să fie achiziționată de către o altă companie maghiară, Xella, un producător de beton. Cota de piață a Janes în Ungaria era foarte mică (0,52%), iar cea mai mare parte a producției sale (90%) era vândută către Xella, restul fiind vândut altor clienți locali. Ministerul ungar al inovării și tehnologiei a blocat această achiziție pe motiv că prin Xella, o entitate din afara UE ar obține controlul indirect al unei societăți maghiare strategice, amenințând interesul național în ceea ce privește securitatea aprovizionării cu materii prime de importanță critică la nivel local. Menționăm că Xella era deținută majoritar, prin intermediul unor entități germane și luxemburgheze, de o societate din Insulele Bermude.

Xella a contestat decizia argumentând că blocarea tranzacției a implicat fie o discriminare arbitrară, fie o restricție mascată a drepturilor fundamentale UE privind libera circulație a capitalurilor și libertatea de stabilire a întreprinderilor. Instanța națională a solicitat îndrumări din partea CJUE cu privire la interpretarea dreptului UE.

Concluzia?

CJUE a considerat că libertatea fundamentală de stabilire a Xella a fost într-adevăr restricționată și că decizia autorităților naționale nu a justificat o astfel de îngrădire. Amintim punctele principale ale argumentării:

• În primul rând, Curtea arată că Regulamentul privind examinarea ISD nu se aplică oricărei forme de investiții care intră într-un stat membru. Noțiunea de „investiții străine directe”, așa cum este definită în regulament, include doar investițiile în care investitorul direct este o întreprindere constituită sau organizată în conformitate cu legislația unei țări din afara UE;
• În al doilea rând, în speță, s-a considerat că o societate maghiară era achiziționată de o altă societate maghiară. Proprietatea finală a entităților achizitoare este irelevantă și nu există dovezi care să indice că structura proprietății acestei societăți ascundea vreo formă de eludare a Regulamentul ISD;
• De asemenea, Curtea amintește că statele membre pot justifica o restricție a libertății de stabilire din motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică, dar acestea sunt derogări de la o libertate fundamentală care trebuie interpretate în mod restrictiv. Astfel, în timp ce statele membre sunt în continuare, în principiu, libere să stabilească cerințele sistemului de examinare în funcție de nevoile lor naționale, aceste mecanisme trebuie să respecte principiile reglementării europene în materie. În plus, securitatea și ordinea publică pot fi invocate numai dacă există o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, iar aceste derogări nu trebuie să fie aplicate în mod eronat, astfel încât să servească, de fapt, unor scopuri pur economice.
• În final, CJUE a concluzionat că obiectivul maghiar de a asigura aprovizionarea cu materii prime, la nivel local, a sectorului construcțiilor, spre deosebire de obiectivul de a asigura securitatea aprovizionării în sectoarele petrolului, telecomunicațiilor și energiei, nu constituie un interes fundamental al societății.

Implicații pentru întreprinderi, statele membre și Comisia Europeană

Atunci când legile și acțiunile statelor membre intră în conflict cu legislația UE, aceasta din urmă prevalează. Astfel, hotărârea pronunțată în cauza Xella Magyarország are implicații importante pentru întreprinderi, pentru statele membre, dar și pentru Comisia Europeană.

Prin această decizie, CJUE a clarificat faptul că Regulamentul ISD nu se aplică achizițiilor efectuate de cumpărători cu sediul în UE, indiferent dacă aceștia sunt controlați în cele din urmă de acționari din afara UE, având în vedere că astfel de achiziții intră sub incidența libertății de stabilire în cadrul pieței interne, conform Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene. Astfel, măsurile interne adoptate de statele membre pentru aplicarea Regulamentului ISD nu pot restricționa, de principiu, libertățile fundamentale ale Uniunii Europene. În acest sens, hotărârea CJUE ar trebui să servească drept un impuls pentru statele membre de a revizui, dacă este cazul, normele naționale privind examinarea investițiilor străine directe.