Violeta Geru – Unde dai și unde crapă: Suspendarea actului administrativ – trec noile prevederi testul practicii

Suspendarea actului administrativ. Condiții

Actul administrativ este executoriu din oficiu, iar introducerea acțiunii în anularea acestuia nu suspendă executarea acestuia. Mijlocul procesual prin care persoana vizată de act poate întrerupe producerea efectelor vătămătoare până la finalizarea controlului de legalitate de către instanțele de judecată este reprezentat de acțiunea în suspendarea efectelor actelor administrative. Așadar, suspendarea actelor administrative este o situație de excepție, care poate fi dispusă de instanță numai dacă sunt îndeplinite anumite condiții: (i) în cazuri bine justificate (împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ) și (ii) pentru prevenirea unei pagube iminente.

În ceea ce privește momentul până la care poate fi dispusă suspendarea actului administrativ, Legea contenciosului administrativ[1] reglementează două situații: (i) suspendarea până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare sau (ii) suspendarea până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare (dacă cererea de suspendare e formulată prin chiar acțiunea în anulare sau chiar pe cale separată).

Modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor Legii contenciosului administrativ a făcut subiectul numeroaselor dezbateri și intervenții ale instanțelor, atât la nivel național cât și la nivelul Uniunii Europene (putem identifica proceduri similare în cazul actelor emise de instituțiile Uniunii Europene).

Modificările condițiilor privind acțiunile în suspendare în baza Legii contenciosului administrativ intervenite prin Legea 102/2023[2]

La inițiativa unui grup de senatori, în prima jumătate a anului 2022 a fost demarată procedura legislativă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi pentru completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul. Din expunerea de motive a propunerii legislative, înțelegem că scopul modificărilor este legat exclusiv de modalitatea de contestare a documentelor de urbanism.

În concret, autorii propunerii de modificare doreau limitarea în timp a dreptului de contestare a documentelor de urbanism, în contextul în care pentru actele care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice sau a actelor normative nu este necesară formularea unei plângeri prealabile (soluție legislativă binevenită în contextul în care recursul administrativ nu ar avea nicio utilitate cu privire la aceste acte), iar pe cale de consecință, au propus modificarea inclusiv a prevederilor Legii contenciosului administrativ.

Textul propus de inițiatori s-a considerat adoptat tacit de Camera Deputaților ca urmare a depășiirii termenului de 45 de zile. Ulterior, textul propus a fost adoptat în ședința Senatului, fără a fi evidențiate dezbateri punctuale cu privire la modificările Legii contenciosului administrativ. A fost sesizată și Curtea Constituțională cu o obiecție de neconstituționalitate, care a decis că legea de modificare este constituțională în raport de criticile formulate (care vizau în esență aspecte legate de contestarea documentației de urbanism și acțiunile introduse de organismele sociale interesate).

Modificările nu vizează o anumită situație particulară, derogatorie, aplicabilă situației expuse în motivarea textului propus, ci influențează acțiunile în suspendare în privința tuturor actelor administrative, după cum urmează:

• Art. 11 din Legea 554/2004 adaugă  o nouă literă ” (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: […] d¹) data luării la cunoştinţă a conţinutului actului, dacă plângerea prealabilă nu mai este obligatorie”

• Art. 14 din Legea 554/2004 reglementează un termen pentru introducerea acțiunii în suspendarea actului până la soluționarea acțiunii în anulare de către instanța de fond –  ”În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente […] în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoştinţă a conţinutului actului care nu mai poate fi revocat persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”

Spre deosebire de reglementarea anterioară (care prevedea obligativitatea introducerii acțiunii în anulare în termen de 60 de zile de la suspendarea actului, în caz contrar soluția suspendării încetând de drept), în reglementarea actuală persoana vătămată este obligată să introducă acțiunea în anulare în termen de 60 de zile de la introducerea acțiunii în suspendare (așadar fără legătură cu pronunțarea unei soluții de suspendare).

Dacă până la soluționarea cererii de suspendare se constată neintroducerea cererii de anulare în termenul de 60 de zile, instanța de suspendare va constata această împrejurare și va respinge cererea de suspendare ca lipsită de interes. Dacă suspendarea a fost dispusă anterior, va înceta de drept și fără nicio formalitate (precum în forma anterioară, termen care însă curge de la introducerea acțiunii în suspendare).

• Art. 15 din Legea 554/2004 se modifică și instituie un termen pentru introducerea cererii de suspendare până la soluționarea acțiunii în anulare prin hotărâre definitivă ”Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, în termen de maximum 60 de zile de la introducerea acţiunii principale.”

Răspund modificările Legii contenciosului administrativ unei realități sociale? Cât de aliniate sunt modificările cu celelalte prevederi ale Legii 554/2004?

Pe de o parte, instiuirea unui termen de introducere a acțiunii în suspendare întemeiată pe art. 14 din Legea 554/2004 nu era necesară, întrucât forma anterioară a legii prevedea soluția în cazul în care suspendarea era solicitată până la data pronunțării unei soluții de către instanța de fond. De asemenea, instituirea unui termen pentru introducerea unei acțiuni în suspendarea actului până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare nu era necesară întrucât aceasta putea fi formulată oricând, însă până la soluționarea definitivă, fiind astfel îndeplinite cerințele de previzibilitate și claritate a legii.

Mai mult, aplicarea textelor Legii contenciosului administrativ în această materie s-a conturat de-a lungul anilor prin practica instanțelor naționale, prin dezbaterile ținute în forurile profesionale, prin dezlegări ale unor probleme de drept și prin jurisprudența Curții Constituționale.

Faptul că la adoptarea Legii 102/2023 nu au fost consultați jucătorii relevanți, nu au fost expuse tendințele curente din practica instanțelor față de modificările intervenite în anul 2018 (care a instituit derogarea de la obligativitatea plângerii prealabile în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice) se poate observa la simpla verificare a procesului decizional.

Absența unor dezbateri cu privire la o modificare care produce un impact major în materia suspendării actelor administrative este confirmată și de faptul că în forma actuală a legii, persoana vătămată este obligată să introducă o acțiune în suspendare în termen de maximum 60 de zile de la introducerea acţiunii principale sau în termen de 30 de zile de la luarea la cunoștință a actului, deși poate la acel moment paguba nu este iminentă.

Există numeroase situații în practică în care actul administrativ produce efecte la un anumit moment în viitor (uneori și peste un interval de 12 luni). Jurisprudența națională, în analiza condiției pagubei iminente, verifică dacă suspendarea se impune până la soluționarea acțiunii principale inclusiv din perspectiva iminenței acestei pagube. Dacă paguba este preconizată la un moment viitor, suficient de îndepărtat față de momentul soluționării cererii de suspendare, această acțiune, în lumina jurisprudenței actuale, nu ar fi îndeplinită, iar cererea de suspendare ar putea fi respinsă (tocmai pentru că a fost introdusă prea devreme față de momentul iminenței pagubei).

De altfel, în forma curentă, în ciuda acestei modificări, a rămas neatinsă prevederea art. 14 alin. 6 din Legea 554/2004 care arată că ”Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive.” În orice caz, o a doua cerere de suspendare, introdusă anterior producerii pagubei, ar putea fi tardivă ținând cont de introducerea termenului de 30 de zile, respectiv 60 de zile, obligatoriu și aplicabil în toate cazurile.

Deși a schimbat radical procedura suspendării actelor administrative, este evident că dezbaterile propunerii de modificare nici măcar nu au avut în vedere condițiile de bază pentru formularea acestui tip de cerere, iar din informațiile disponibile nu pare să fie fost consultate persoane cu expertiză în domeniu sau profesioniști ai dreptului.

O astfel de abordare a organului legiuitor al țării nu pare să corespundă adoptării unei soluții legislative care să vizeze un interes general (condiție imperios necesară la adoptarea legilor), ci pare să răspundă exclusiv unui interes particular al inițiatorilor, care însă, ca urmare a absenței unor veritabile dezbateri în Parlament, a dus la adoptarea unor soluții general valabile, nealiniate cu celelalte prevederi sau cu practica instanțelor și care ar putea face chiar imposibilă calea de atac a suspendării actelor administrării (sau poate, mai potrivit, complet inutilă și ineficientă).

În următoarea perioadă instanțele se vor confrunta cu o nouă optică în acest tip de litigii, cu prevederi noi, neverificate, care nu permit interpretarea teleologică având în vedere absența unor documente și motive expuse în procedura legislativă, creându-se astfel, încă o dată, incertitudine.

Întrucât preconizăm numeroase probleme în practică cu privire la modalitatea în care vor fi aplicate noile prevederi, clarificarea situației își va găsi, cel mai probabil, rezolvarea, pe căi incidentale – dezlegarea unor chestiuni de drept, întrebări preliminare adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene (o mare parte dintre materiile care ajung pe rolul instanțelor de contencios administrativ fiind reglementate inclusiv la nivelul Uniunii Europene), excepții de neconstituționalitate în fața Curții Constituționale (care să vizeze alte critici față de cele deja respinse în soluționarea obiecției) sau chiar, ca ultim resort, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (dacă instanțele vor aprecia că paguba nu este iminentă la data soluționării cererilor în suspendare, introducerea unei cereri de suspendare la data îndeplinirii acestei condiții fiind oprită de instituirea unei cerințe temporale de introducere a cererii, aspect de natură să pună la îndoială liberul acces la justiție și calea efectivă de atac).

---

[1] Legea 554/2004 a contenciosului administrativ (”Legea contenciosului administrativ”sau ”Legea 554/2004”)

[2] Legea 102/2023 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi pentru completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul